ในช่วงทศวรรษที่ 1960 ประเทศไทยมีการพัฒนาไปสู่การเป็นประเทศอุตสาหกรรม ทำให้ภาคเกษตรกรรมขยายตัวในอัตราที่ช้าลง ในขณะที่ภาคอุตสาหกรรมขยายตัวอย่างรวดเร็ว จากการพัฒนาอุตสาหกรรมทดแทนการนำเข้ากลายมาเป็นอุตสาหกรรมเพื่อการส่งออก จำนวนกำลังแรงงานนอกภาคเกษตรกรรมจึงขยายตัวมากยิ่งขึ้น และมีสัดส่วนมากว่าภาคเกษตรกรรมในปัจจุบันนี้ โดยที่รัฐบาลนั้นใช้นโยบายการส่งเสริมการลงทุน ที่ทำหน้าที่อำนวยความสะดวกให้กับนักลงทุนข้ามชาติในการแสวงหากำไรสูงสุด ซึ่งหมายถึงการยอมให้นายทุนสามารถกดขี่ขูดรีดกรรมกรได้อย่างเต็มที่
จากภาวะการกดดันในยุคเผด็จการระหว่างปี 2500-2516 ในที่สุดนำมาสู่การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 การลุกขึ้นสู้ของประชาชน ทำให้อำนาจเผด็จการทหารลดน้อยถอยลง ในระหว่างปี 2516-2519 กรรมกรพากันนัดหยุดงานทั่วไปและรวมตัวกันก่อตั้งสหภาพแรงงาน จนกระทั่งรัฐบาลต้องออกพรบ.แรงงานสัมพันธ์ 2518 ขึ้นมากำกับควบคุมและวางกติกาการแรงงานสัมพันธ์เสียใหม่ เพื่อทำให้การพัฒนาอุตสหากรรมเป็นไปอย่างราบรื่นและเกิดความสงบเรียบร้อย ในปี 2521 พรบ.จัดตั้งศาลแรงงานได้ถือกำเนิดขึ้นตามมาในการบังคับใช้กฎหมายแรงงาน
พรบ.แรงงานสัมพันธ์ 2518 มีพัฒนาการมากว่า 30 ปีด้วยกัน และถือว่าเป็นความสำเร็จสูงสุดในการก่อให้เกิดความสงบเรียบร้อยในสังคมอุตสาหกรรม ความขัดแย้งระหว่างน่ายจ้างและลูกจ้างถูกควบคุมบนกติกาของการเจรจาต่อรอง จนทำให้ สถิติการนัดหยุดงานลดน้อยถอยลง ตามลำดับ
อย่างไรก็ตามในช่วงสามสิบปีที่ผ่านมานั้น จำนวนสหภาพแรงงานกลับเพิ่มขึ้นน้อยมาก และมีจำนวนมากที่ล้มหายตายจากไป ส่วนที่เหลืออยู่นั้นทำหน้าที่ของความเป็นสหภาพแรงงานได้น้อยมากทีเดียว ขบวนการแรงงานจึงอ่อนแอ ขาดอำนาจการต่อรอง ไม่สามารถปกป้องสิทธิเสรีภาพของคนงานได้ และถูกควบคุมโดยสิ้นเชิงจากอำนาจรัฐ
พรบ.แรงงานสัมพันธ์ 2518 จึงกลายเป็นกฎหมายที่เต็มไปด้วยช่องโหว่ เมื่อประกอบกับกลไกของรัฐบาลในด้านฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัตินั้นมีทัศนคติโน้มเอียงไปกับฝ่ายนายจ้างด้วยแล้ว ยิ่งทำให้สิทธิเสรีภาพเท่าที่ปรากฎในพรบ.แรงงานสัมพันธ์นั้นถูกย่ำยีจนไม่มีความหมายใดๆต่อผู้ใช้แรงงานไทย
ในขณะที่ในยุคของสังคมโลกาภิวัฒน์ ของทศวรรษที่ 2000 นั้นรูปแบบการจ้างงาน ได้เปลี่ยนแปลงไปอย่างสิ้นเชิง เทคโนโลยี่สมัยใหม่ การเคลื่อนย้ายการลงทุนระหว่างประเทศ ในภาวะที่มีอัตราการว่างงานที่เพิ่มสูงขึ้นอย่างรวดเร็วและการแข่งขันการค้าระหว่างประเทศที่มีความรุนแรงมากยิ่งขึ้น ทำให้เกิดการจ้างงานรูปแบบต่างๆกันเช่นการจ้างงานตามบ้าน การจ้างงานแบบเหมาช่วงการผลิต การจ้างงานผ่านตัวกลางหรือผ่านบริษัทรับเหมาค่าแรง การจ้างงานชั่วคราว ทำให้พรบ.แรงงานสัมพันธ์ 2518 ซึ่งกำหนดกติกาไว้ตั้งแต่ปี 2518 นั้นไม่อาจขยายขอบเขตของกฎหมายครอบคลุมถึง ผู้ใช้แรงงานในภาคส่วนต่างๆของรูปแบบการจ้างงานที่มีความหลากหลายและสลับซ้อนมากยิ่งขึ้น
ความจำกัดของพรบ.แรงงานสัมพันธ์ 2518 ปรากฎอยู่ในบทบัญญัติตั้งแต่ในเรื่องขอบเขตของกลุ่มเป้าหมายเช่น แยกรัฐวิสาหกิจออกไปอยู่ในกฎหมายอื่น หรือไม่รวมไปถึงข้าราชการด้วย ส่วนในเรื่องคำนิยาม ซึ่งกำหนดความหมายการเป็นลูกจ้างและนายจ้างไว้อย่างคับแคบ ดังเช่นในบทบัญญัติมาตรา 5 ซึ่งกำหนดความหมายของนายจ้างว่า หมายถึงผู้ที่ตกลงรับลูกจ้างเข้าทำงานและจ่ายค่าจ้างให้ และ ลูกจ้างหมายถึงผู้ซึ่งตกลงทำงานให้นายจ้างเพื่อรับค่าจ้าง นิยามดังกล่าวนี้เป็นเหตุให้มีรูปแบบการจ้างงานเหมาช่วงหรือการจ้างงานผ่านตัวกลาง หรือผ่านบริษัทรับเหมาช่วงการจ่ายค่าแรงขยายตัวอย่างกว้างขวาง ทำให้ความเป็นนายจ้างตัวจริงหายไปและไม่ต้องรับผิดชอบในฐานะที่เป็นนายจ้างที่แท้จริง ในขณะที่ข้อตกลงสภาพการจ้างนั้น ไม่อาจครอบคลุมไปยังฐานะความเป็นลูกจ้างทุกประเภทของการจ้างงานได้เนื่องจาก มีปัญหาเกี่ยวกับฐานะความนายจ้างและลูกจ้างที่แท้จริง โดยพิจารณาจากความเป็นนิติบุคคลและการจ้างงาน การขึ้นทะเบียนลูกจ้าง ดังเช่นในสถานประกอบการหนึ่งนั้น ลูกจ้างประจำซึ่งมีสหภาพแรงงานและมีการทำข้อตกลงสภาพการจ้างเกี่ยวกับ ผลประโยชน์ตอบแทนในเรื่องการจ่ายเงินโบนัสประจำปีหรือการเพิ่มค่าจ้างประจำปี ข้อตกลงเช่นนี้มีผลบังคับใช้แต่เฉพาะลูกจ้างประจำ ในขณะที่หากสถานประกอบการนั้นมีการจ้างงานผ่านตัวกลางนั้น ลูกจ้างกลุ่มนี้ไม่ใช่ลูกจ้างของสถานประกอบการแห่งนั้น ทำให้ไม่ได้รับสิทธิ สวัสดิการภายใต้ข้อตกลงสภาพการจ้างที่ทำกับสหภาพแรงงาน
นอกจากนี้นิยามของคำว่าสภาพการจ้างนั้นครอบคลุมแต่เพียงในเรื่อง เงือนไขการจ้างหรือการทำงาน กำหนดวัน เวลาการทำงาน ค่าจ้าง สวัสดิการ การเลิกจ้าง หรือประโยชน์ของนายจ้างกับลูกจ้างอันเกี่ยวกับการจ้างหรือการทำงาน ความหมายของสภาพการจ้างดังกล่าว ไม่ได้ครอบคลุมถึงสิทธิของฝ่ายสหภาพแรงงาอันเกี่ยวกับ การดำเนินกิจกรรมสหภาพแรงงานที่ฝ่ายนายจ้างจะสามารถสนับสนุนได้ อย่างเช่นในเรื่องการหักเงินค่าบำรุงสหภาพแรงงาน สำนักงานสหภาพแรงงาน เพราะสิ่งเหล่านี้ถูกตีความว่าไม่ใช่สภาพการจ้าง
เช่นเดียวกันกับความหมายของการนัดหยุดงาน ซึ่งทำให้เกิดช่องว่าง ที่ให้โอกาสนายจ้างนั้นรับสมัครคนงานใหม่เข้ามาทำงานแทนที่คนงานที่กำลังนัดหยุดงานอยู่ ทำให้เจตนารมณ์ของการนัดหยุดงานนั้นถูกบิดเบือนไป เพราะ การนัดหยุดงานนั้นจะขาดอำนาจการต่อรองลงไปโดยสิ้นเชิง
สำหรับในหมวดที่ หนึ่ง เกี่ยวกับข้อตกลงสภาพการจ้างและการแก้ไขข้อตกลงสภาพการจ้างนั้น ในหมวดนี้มีประโยชน์อย่างยิ่งในการทำให้การเจรจาต่อรองนั้นเป็นไปอย่างง่ายดาย และเปิดโอกาสให้ลูกจ้างนั้นสามารถใช้สิทธิการเจรจาต่อรองได้เต็มที่ด้วยการกำหนดให้ การแจ้งข้อเรียกร้อง นั้นฝ่ายนายจ้างต้องมีการเจรจาภายในสามวัน แต่ปัญหาสำคัญอยู่ที่ เมื่อมีการรัฐประหารของคณะรสช. ในปี 2534 นั้นได้มีการเปลี่ยนแปลงแก้ไขกฎหมายเกี่ยวกับที่ปรึกษา เพื่อให้คำปรึกษาแนะนำแก่ผู้แทนลูกจ้างในการเจรจาต่อรอง ซึ่งแต่เดิมนั้นเป็นเสรีภาพของฝ่ายลูกจ้างจะแต่งตั้งบุคคลใดก็ได้เป็นที่ปรึกษา แต่ต่อมา คำสั่งของเผด็จการทหาร รสช. ได้เปลี่ยนมาเป็นการแต่งตั้งที่ปรึกษานั้นต้องแต่งตั้งเฉพาะที่ปรึกษาที่มีทะเบียนได้รับอนุญาติจากอธิบดีกรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงานเท่านั้น ซึ่งเป็นการจำกัด ควบคุมเสรีภาพของฝ่ายลูกจ้าง ในการสร้างอำนาจการต่อรองให้กับฝ่ายลูกจ้าง เพราะปรากฏว่า ที่ปรึกษาที่จดทะเบียนต่อกรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงานนั้น ยังปราศจากคุณสมบัติที่น่าเชื่อถือ และมีหลายกรณีด้วยกันที่ฝ่ายคนงานนั้นมักถูกหลอกลวง ต้มตุ๋น ได้ง่าย จากบุคคลที่เรียกว่า ได้รับการจดทะเบียนที่ปรึกษาเพื่อการเจรจาต่อรองของฝ่ายลูกจ้าง
ในหมวดที่สอง ในด้านการระงับข้อพิพาทแรงงานนั้น พรบ.แรงงานสัมพันธ์ได้ให้อำนาจแก่ฝ่ายรัฐมนตรีกระทรวงแรงงานในการควบคุมจำกัดสิทิของฝ่ายลูกจ้างอย่างไร้ขอบเขต เช่นการกำหนดให้กิจการสำคัญไม่สามารถใช้สิทธินัดหยุดงานได้ ต้องส่งเรื่องให้คณะกรรมการแรงงานสัมพันธ์เป็นผู้ชี้ขาดในข้อเรียกร้องที่เป็นข้อพิพาทแรงงาน รวมถึงอำนาจในการสั่งไม่ให้กิจการใดตามดุลย์พินิจของรัฐมนตรีนั้นห้ามใช้สิทธิการนัดหยุดงาน
มีเพียงมาตราเดียวที่มีความสำคัญต่อลูกจ้างก็คือมาตรา 31 ที่กำหนดข้อห้าม ไม่ให้นายจ้างโยกย้ายหน้าที่การงานและกลั่นแกล้งเลิกจ้างคนงานที่ใช้สิทธิยื่นข้อเรียกร้อง หรืออยู่ในระหว่างการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทแรงงาน แต่บทลงโทษนั้นต่ำเกินไป และในประวัติศาสตร์รอบสามสิบปียังไม่มีนายจ้างผู้ฝ่าฝืนมาตราดังกล่าวถูกดำเนินคดีอาญาตามพรบ.แรงงานสัสมพันธ์ฉบับนี้ อีกทั้งในมาตรานี้ยังเปิดช่องให้นายจ้างอ้างเหตุบางประการนั้นในการเลิกจ้างลูกจ้างที่เกี่ยวข้องกับข้อเรียกร้องนนั้น รวมทั้งในด้านการฟ้องร้องนั้นกฎหมายไม่ได้ให้อำนาจหน้าที่พนักงานประนอมข้อพาทแรงงาน ในการดำเนินคดีกับนายจ้างหากมีการฝ่าฝืนมาตรานี้ ซึ่งในทางปฏิบัติ ตำรวจที่เป็นพนักงานสอบสวนมักจะปกิเสธในการดำเนินการเป็นไปตามกฎหมายมาตรานี้เพราะต้องการให้เจ้าหน้าที่ด้านแรงงานของกระทรวงแรงงานเป็นผู้ดำเนินการ ดังนั้นถึงแม้มีบืบัญญัติไว้อย่างชัดเจนแต่ก็ยังมีการฝ่าฝืนกันอยู่ตลอดเวลา
ในหมวดสาม เกี่ยวกับการนัดหยุดงานและปิดงานก็เช่นกันที่พรบ.แรงงานสัมพันธ์ 2518 นั้น มีข้อกำหนดควบคุมการนัดหยุดงาน ทั้งนี้เป็นความแตกต่างอย่างเห็นได้ชัด ปัญหาทีเกิดขึ้นอยู่บ่อยๆก็คือ เมื่อคนงานมีความไม่พอใจในสภาพการจ้าง หรือนัดหยุดงานเพราะเหตุที่นายจ้างไม่ปฏิบัติตามกฎหมายแรงงาน จนเกิดการนัดหยุดงานแบบฉับพลัน ไม่ผ่านขั้นตอนตามพรบ.แรงงานสัมพันธ์นั้น ถือว่าเป็นการนัดหยุดงานไม่ชอบด้วยกฎหมาย นายจ้างสามารถเอาผิดด้วยการเลิกจ้างไม่จ่ายค่าชดเชยหรือเรียกร้องค่าเสียหายได้ทันที ในขณะที่หากนายจ้างกระทำความผิดทางกฎหมายนั้นไม่มีบทบัญญัติข้อใดให้ลงโทษนายจ้างได้อย่างจริงจัง รวมทั้งหากมีการนัดหยุดงานเกิดขึ้น นายจ้างมักจะจ้างคนงานใหม่เข้าไปทำงานแทนที่คนงานที่กำลังนัดหยุดงานอยู่ ดังนั้นการนัดหยุดงานจะประสพกับความพ่ายแพ้ทุกครั้ง เพราะเป็นการนัดหยุดงานที่ไม่มีอำนาจการต่อรอง ตามความหมายของการนัดหยุดงานอย่างแท้จริง
ในหมวดที่สี่ ในเรื่องของคณะกรรมการแรงงานสัมพันธ์ ซึ่งต้องทำหน้าที่ในด้านการชี้ขาดข้อพิพาทแรงงานที่ตกลงกันไม่ได้ และฝ่ายลูกจ้างไม่มีสิทธินัดหยุดงานเป็นไป ตามมาตรา 24 และมาตรา 35 ได้ให้อำนาจรัฐมนตรีในการแต่งตั้ง คณะกรรมการแรงงานสัมพันธ์ ซึ่งมักจะแต่งตั้งตามการหมุนเวียนของผู้แทนสภาองค์การลูกจ้างแต่ละแห่ง ทำให้ขาดกากรกลั่นกรองคุณสมบัติของคณะกรรมการแรงงานสัมพันธ์ ในการเข้ามาทำหน้าที่ชี้ขาดข้อพาทแรงงานและชี้ขาดกรณีการกระทำไม่เป็นธรรม
ในหมวดที่ห้า ในเรื่องของคณะกรรมการลูกจ้างนั้น นับได้ว่า เป็นผลดีต่อสหภาพแรงงาน ในการแต่งตั้งคณะกรรมการลูกจ้างเพื่อทำหน้าทีปรึกษาหารือกับนายจ้าง และมีบทบัญญัติคุ้มครองกรรมการลูกจ้าง เป็นอย่างดีกล่าวคือ การเลิกจ้างคณะกรรมการลูกจ้างนั้นต้องขออนุญาติจากศาลแรงงานเสียก่อน ส่วนในหมวดที่หกและที่เจ็ดเกี่ยวกับการจัดตั้งสมาคมนายจ้างและสหภาพแรงงานนั้น นั้นถือได้ว่าเป็นประโยชน์ ในด้านที่ใช้ผู้ขอจดทะเบียนก่อตั้งสหภาพแรงงานไว้เพียง 10 คน ขึ้นไป ทำให้ง่ายต่อการเริ่มต้นในการจัดตั้งสหภาพแรงงาน แต่บทบัญญัติของกฎหมายนั้นได้จำกัดวัตถุประสงค์ขององค์กรลูกจ้างไว้อย่างคับแคบ เพราะจำกัดบทบาทไว้แต่เพียงการแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับสภาพการจ้างและการสร้างความสัมพันธ์ที่ดีระหว่างนายจ้างและลูกจ้าง ทำให้บทบาททางด้านสังคมและการมีส่วนร่วมทางการเมืองนั้นหายไป นอกจากนี้ ยังไม่ได้จำกัด ระยะเวลาในการออกทะเบียนสหภาพแรงงาน ทำให้มีความแตกต่างในแต่ละพื้นที่ของนายทะเบียนสหภาพแรงงานที่จะพิจารณาออกทะเบียนสหภาพแรงงาน
ในหมวดที่แปดเกี่ยวกับการจัดตั้งสหพันธ์แรงงานไว้เช่นกัน ที่กำหนดให้สองสหภาพแรงงานในกิจการประเภทเดียวกันสามารถจัดตั้งสหพัน์แรงงานได้ การที่กฎหมายกำหนดไว้ให้ง่ายนับเป็นเรื่องที่ดี สำหรับสหภาพแรงงานที่จะเริ่มรวมตัวกันเป็นสหพันธ์แรงงานเพื่อสร้างอำนาจการต่อรองในระดับอุตสาหกรรมประเภทเดียวกันแต่ปัญหาที่เกิดขึ้นก็คือ สหพันธ์แรงงานนั้นไม่สามารถดำเนินการแจ้งข้อเรียกร้องและการเจรจาต่อรองในระดับอัตสาหกรรมได้เนื่องจาก ระบบการเจราต่อรองในประเทศไทยนั้น กฎหมายให้เป็นการเจรจาต่ออรองเฉพาะภายในสถานประกอบการแต่ละแห่งเท่านั้น ทำให้ฝ่ายสหภาพแรงงานนั้นไม่มีอำนาจการต่อรองในระดับอุตสาหกรรมเดียวกัน
ในหมวดที่ 9 เกี่ยวกับการกระทำไม่เป็นธรรม บทบัญญัติของกฎหมายไม่ได้ให้การคุ้มครองลูกจ้างที่ใช้สิทธิก่อตั้งสหภาพแรงงาน เป็นเหตุให้นายจ้างสามารถเลิกจ้างผู้ก่อตั้งสหภาพแรงงานได้ง่าย และเมื่อถูกเลิกจ้างแล้ว ฝ่ายลูกจ้างเป็นฝ่ายร้องเรียนการกระทำไม่เป็นธรรม ซึ่งตกอยู่ในลักษณะเป็นฝ่ายเสียเปรียบและฝ่ายลูกจ้างนั้นจะไม่กล้ารวมตัวกันเป็นสหภาพแรงงาน เนื่องจากการก่อตั้งสหภาพแรงงานั้นจะถูกนายจ้างเล่นงานได้ก่อน ในส่วนที่บทบัญญัติของพรบ.แรงงานสัมพันธ์ 2518 คุ้มครอง ผู้ที่เกี่ยวข้องกับการใช้สิทธิยื่นข้อเรียกร้อง และสมาชิกสหภาพแรงงานนั้น ยังมีช่องว่างที่ทำให้ฝ่ายนายจ้างเลิกจ้างหรือกลั่นแกล้งได้ง่าย เนื่องจาก ฝ่ายลูกจ้างถูกเลิกจ้างเสียก่อน จึงค่อยมาร้องเรียนการกระทำไม่เป็นธรรม และเมื่อ คณะกรรมการแรงงานสัมพันธ์ชี้ขาดแล้ว ฝ่ายนายจ้างสามารถใช้สิทธิฟ้องเพิกถอนคำสั่งได้อีกเป็นเหตุให้การดำเนินการทางกฎหมายยืดเยื้อออกไปเป็นเวลานานเป็นปีทีเดียว และจำนวนมากจบลงเพียงแค่รับเงินค่าชดเชยหรือเงินค่าเสียหายมากกว่าจะยืนยันใช้สิทธิรับกลับเข้าทำงาน
ในหมวดสุดท้ายคือหมวดที่สิบเกี่ยวกับบทกำหนดโทษ นั้น นับได้ว่ากำหนดโทษไว้ในอัตราที่ต่ำมากเช่น การฝ่าฝืนมาตรา 18-20 ต้องระวางโทษปรับไม่เกินหนึ่งพันบาทเป็นต้น ซึ่งในประวัติศาสตร์ในรอบสามสิบปี ยังไม่มีการดำเนินและมีโทษปรับได้สำเร็จแม้แต่คนเดียว ดังนั้นสำหรับพรบ.แรงงานสัมพันธ์ 2518 จึงเป็นกฎหมายที่มีความล้าหลัง ไม่สอดคล้องกับสถานการณีของโลกยุคใหม่ที่เน้นศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์และสิทมธิมนุษยชนของคนงาน
สมยศ พฤกษาเกษมสุข
พันธมิตรสหภาพแรงงานประชาธิปไตย (พสป.) 01-8229477